Una Asociación Público-Privada (APP) es un contrato de largo plazo en el que el sector privado diseña, construye, financia, opera y mantiene una infraestructura pública, mientras el Estado regula, supervisa y controla el servicio. En Panamá, el modelo se rige por el principio de “valor por dinero”: solo se usa cuando genera más beneficio que la ejecución tradicional del Estado. Las primeras APP del país se concentran en carreteras, como la Panamericana Este, la Panamericana Oeste y la Autopista Centenario.
Este contenido forma parte de las ediciones digitales de ConstructHUBS, dentro de nuestra línea editorial dedicada a infraestructura.
Para entender cómo funciona el modelo reunimos tres miradas publicadas en nuestra edición especial sobre APP: la de la Licda. Ana Julia Carreira, Secretaria Nacional de APP, con trayectoria en estructuración financiera y crédito público; la de Esperanza Elena Miranda, abogada consultora especialista en estructuración y gestión de proyectos APP; y la de Grupo ADIPSA sobre el papel del BIM en el ciclo de vida de estos contratos.
También puedes consultar la versión publicada en la revista Construcción en Panamá de abril 2026.
¿Cómo nace un proyecto APP en Panamá?
Los proyectos APP se originan como iniciativas públicas alineadas con el Plan Estratégico de Gobierno y, según Carreira, deben provenir del plan quinquenal de inversiones públicas. Para avanzar, la iniciativa debe demostrar que esta modalidad es más eficiente que la ejecución tradicional. Se evalúa:
- El análisis social y los beneficios para la población.
- La relación costo-beneficio.
- La propuesta de distribución de riesgos.
- Los indicadores de servicio.
- La sostenibilidad financiera.
- Los aspectos legales y ambientales.
En otras palabras, una APP no comienza en la obra: comienza en el escritorio.
¿Qué significa “valor por dinero”?
Es el principio que garantiza que el proyecto genere más beneficio que si lo ejecutara directamente el Estado: optimización de costos, mejor calidad del servicio, transferencia eficiente de riesgos y resultados medibles para el usuario. Cambia la lógica de contratación: ya no se trata solo de construir, sino de entregar desempeño.
¿Cómo se reparten los riesgos?
| Sector privado | Estado |
|---|---|
| Diseño, construcción, financiamiento, operación y mantenimiento | Regulación, supervisión y control del servicio |
La idea es que cada parte asuma los riesgos que mejor puede gestionar.
¿Qué instituciones intervienen?
- Ente Rector: aprueba y define los proyectos. Lo integran los ministros del MEF, MOP, MINREX y MICI, con participación del Contralor con derecho a voz, y lo preside el ministro de la Presidencia.
- Secretaría Nacional de APP (SNAPP): brinda soporte técnico y es el nexo entre la entidad contratante y el MEF.
- Entidad Pública Contratante (EPC): desarrolla el proyecto, por ejemplo el MOP en las carreteras.
- Ministerio de Economía y Finanzas (MEF): evalúa el impacto fiscal.
- Contraloría General de la República: fiscaliza.
- DGCP y Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas: regulan los procesos.
¿Cómo se financian las APP?
Pueden ser autofinanciadas, cuando los ingresos provienen del usuario mediante peajes o tarifas, o cofinanciadas, cuando requieren aportes del Estado.
Según Carreira, al transferirse el riesgo de construcción y financiamiento, en general el Estado no tiene obligaciones de pago con el contratista hasta que concluye la construcción y el servicio está disponible. Eso “oxigena” el presupuesto de inversión. Como ejemplo, la Panamericana Este se adjudicó en 2024 y sus pagos se vuelven exigibles en la vigencia fiscal 2027, cuando debe haber concluido la construcción. Además, existen topes para que las entidades no comprometan más de cierta parte de su presupuesto de inversión, y el MEF publica cada año un informe con las obligaciones de pago de las APP.
¿Cómo se asegura el mantenimiento durante 20 o 30 años?
Mediante indicadores clave de desempeño (KPI) que varían según la fase —preconstrucción, construcción, operación y mantenimiento— y que se miden con el apoyo del supervisor del proyecto. En las carreteras, uno de ellos es la gestión y el mantenimiento de los sistemas de drenaje.
El riesgo climático también forma parte de la estructuración. En la Panamericana Este se analizaron los picos de precipitación con una modelación hasta 2050 del CATHALAC, y el contratista debe presentar un Plan de Gestión de Riesgos y un Plan de Respuesta a Emergencias.
¿Qué cambia cuando una APP pasa a la ejecución?
Para Esperanza Elena Miranda, el proyecto deja de ser un ejercicio técnico y se convierte en un sistema que interactúa con el territorio, las comunidades y la capacidad institucional. Los aprendizajes de las primeras APP viales:
- La preparación institucional es tan determinante como la estructuración.
- Servidumbres, gestión social y permisos deben coordinarse desde el inicio.
- No basta con asignar riesgos: hay que monitorearlos y activarlos a tiempo.
Identifica tres aspectos críticos para evitar retrasos o conflictos: la gestión de riesgos, la gestión predial y social, y la administración contractual. “Una ejecución exitosa depende más de la capacidad de anticipación que de reacción.”
¿Qué aporta el BIM a una APP?
Como las APP no terminan con la construcción, el modelo digital se vuelve un activo para todo el ciclo de vida. Según Grupo ADIPSA, el BIM:
- En la estructuración: permite visualizar el proyecto, identificar riesgos tempranos y estimar costos y tiempos con más confiabilidad.
- En el diseño: integra arquitectura, estructuras y MEP, detecta interferencias y reduce riesgos contractuales.
- En la ejecución: compara lo planificado con lo ejecutado y gestiona cambios de forma trazable.
- En la operación: sirve para gestionar el mantenimiento, monitorear los activos y planificar intervenciones.
¿Qué retos tiene el modelo en Panamá?
Aunque el marco legal y técnico está definido, el éxito dependerá de la ejecución: agilidad en las licitaciones, transparencia, capacidad técnica del Estado, interés del sector privado y estabilidad jurídica. Miranda insiste en que las APP deben consolidarse como política de Estado.
A abril de 2026, la SNAPP exploraba ampliar el modelo a infraestructura social, como un centro penitenciario de máxima seguridad, plantas agroindustriales y un centro recreativo en Santiago. El Decreto Ejecutivo 58 del 26 de junio de 2025 permite llevar directamente a licitación proyectos sociales con estudios previos, sin riesgo predial y con antecedentes exitosos en otras jurisdicciones. La SNAPP también analizaba incorporar las propuestas no solicitadas del sector privado al marco legal. Para seguir el portafolio actualizado, consulta la web de la Secretaría Nacional de APP.
Preguntas frecuentes sobre las APP en Panamá
¿Qué es la SNAPP?
La Secretaría Nacional de Asociaciones Público-Privadas, que brinda soporte técnico a los proyectos y sirve de enlace entre la entidad contratante y el MEF.
¿Qué es el pago por disponibilidad?
Un esquema en el que el Estado paga al contratista cuando la infraestructura está disponible y cumple los niveles de servicio, en lugar de pagar durante la construcción.
¿Qué proyectos APP hay en Panamá?
Los primeros son viales: la rehabilitación y el mantenimiento de la Carretera Panamericana Este, la Panamericana Oeste y la Autopista Centenario.
Construir mejor, no solo más
Las APP son una oportunidad real para acelerar la infraestructura en Panamá, pero exigen más planificación, coordinación y ejecución que los modelos tradicionales. Su éxito no estará en la cantidad de proyectos, sino en su capacidad de generar valor real para el país.
También puedes consultar las entrevistas completas a Ana Julia Carreira y a Esperanza Elena Miranda en la edición digital.
